1

* Bu yazı Mali Yönetim ve Denetim adlı derginin Temmuz-Ağustos 2002 tarihli 15. sayısında yayınlanmıştır.

3194 sayılı İmar Yasası’nın 5. maddesinde; “Nazım İmar Planı”, “Uygulama İmar Planı”, “Çevre Düzeni Planı” ayrı ayrı tanımlanmakta ve 8. maddesinin (a) bendinde de “Bölge Planları”nın tanımı yapılmaktadır. İmar Yasası’nın “Planlama Kademeleri” başlıklı 6. maddesinde planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından “Bölge Planları” ve “İmar Planları, imar planlarını ise “Nazım İmar Planı” ve “Uygulama İmar Planı” olarak hazırlanacağı belirtilmiştir.

Yukarıda anılan yasa maddelerinden anlaşılacağı üzere planlar Bölge Planları, Çevre Düzeni Planları, Nazım İmar Planları ve Uygulama İmar Planları olarak kademelendirilmiş ve bunlar arasındaki üstlük-altlık ilişkisi de saptanmıştır.

Şehircilik ilkeleri ile planlama esas ve tekniklerine göre bir imar planının düzenlenebilmesi için en önemli şart ve ana unsurlardan birincisi, ortada usul ve tekniklerine göre yapılıp onaylanmış bir halihazır haritanın bulunması gereğidir. Bu nedenledir ki, imar mevzuatımızda genel bir kanun olan 3194 sayılı İmar Kanununun Nazım İmar Planlarının tanımlarına ilişkin 5. maddesinde “Nazım İmar Planı’nın halihazır haritalar üzerine çizilerek düzenleneceği” hükme bağlanmıştır. İmar mevzuatımızda bugün yürürlükte olan ne 3194 sayılı İmar Kanunu’nda ve ne de özel bir kanun olan Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında 3030 sayılı kanunda imar planı ölçekleri ile ilgili hiçbir hüküm yer almamaktadır. Büyükşehir Belediyeleri Yönetimi Hakkında 3030 sayılı kanunun 5. maddesinde “Büyükşehir Belediyelerinin sınırları, ismini aldıkları Büyükşehir Belediyeleri sınırlarıdır” olarak tanımlanmış ve Büyükşehir Belediyelerine ait görev ve yetkileri düzenleyen 6. maddesinin A bendinin (b) fıkrasında “Büyükşehir Nazım İmar Planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak Büyükşehir Belediyelerinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır”.

3194 sayılı İmar Yasası’na bağlı olarak çıkartılan “İmar Planı Yapılması ve Değişikliklerine ait Esaslara Dair Yönetmelik” 02.09.1999 tarihinde yeniden düzenlenmiş ve 23804 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.

Söz konusu yönetmeliğin “Tanımlar” maddesinin 10. fıkrasında Çevre Düzeni Planı;

“Ülke ve varsa bölge planı kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen 1/100.000, 1/ 50.000 veya 1/25.000 ölçekte Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca İmar Kanunu çerçevesinde yapılan, yaptırılan ve onaylanan, raporu ile bir bütün olan plan” olarak tanımlanmaktadır.

Bu tanım gerek 3194 sayılı İmar Kanununun, gerekse 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyeleri kanununun mantığına aykırıdır ve Büyük Şehir Belediyelerine söz konusu yasalarla verilmiş hakları yönetmelik düzenlemesi ile elinden almaktadır.

Nazım Planlarının ölçeği planlanan kentin büyüklüğüne göre değişmektedir. Örneğin, 1980 ve 1981 yıllarında İmar ve İskan Bakanlığı tarafından onaylanan İstanbul ve Ankara Nazım Planları 1/50.000 ölçekli haritalar üzerine çizilmişken 1980’li yıllarda hazırlanan İzmir Nazım Planı 1/25.000 ölçeklidir. Nazım İmar Planları, kentin büyüklüğüne göre farklı ölçekler gerektirebilir. Bu nedenle Nazım İmar Planları tanımlanırken ölçek sınırlaması getirilmesi gerek 3194 ve 3030 sayılı Kanunlar, gerekse şehircilik ilkeleri açısından uygun değildir.

Bir kentin Nazım Planları kenti aşan, birbirleriyle ilişkili birden fazla kentin bir arada bulunduğu bölge planlarına, bölge planları ise, ülke planı kararlarına uyumlu olmak zorundadır. Bu nedenle, mevzuatta da kent bütününü kapsayan ve kent bütününü aşan planlama yetkileri, şehircilik bilimince ortaya konan bu planlama sürecine uygun şekilde kurumsal olarak birbirinden ayrılmıştır;

-3194 sayılı İmar kanunu ile kent bütününü aşan ve tüm bölgeyi ilgilendiren sosyo-ekonomik hedeflerin ve alt yapıların dağılımını belirlemek üzere hazırlanacak bölge planlarının yapımı yetkisi, yerel idarelerden ayrılarak Devlet Planlama Teşkilatı’na verilmiştir.

-Kent bütününü kapsayan her ölçekteki plan yapım ve onama yetkisinin ise, Uygulama İmar Planları ve Nazım İmar Planları olarak gerek 3194 sayılı İmar Kanunu, gerekse 3030 sayılı Büyükşehir Kanunu ile ölçek ayrımı yapılmadan o kentle ilgili yerel idarelere verilmiştir.

Plan yapımı ile ilgili yetkilerin bu ayrımına paralel olarak teknik elemanların kadrolaşması ve kurumsal yapılanması da bu görevlere uygun durumdadır.

Bu arada, Çevre Bakanlığı çeşitli tarihlerde genelgeler yayınlamıştır. Bu genelgelerde özetle;

“3194 sayı İmar Kanunu’nun 5. maddesinde belirtilen her türlü ve her ölçekte “Çevre Düzeni Planları”nın yenilerinin hazırlanması, revizyonu, ilavesi, değişikliği ve tadilatı ile ilgili görüş ve onay işlemlerinin gerçekleşebilmesi için, Bakanlıklar, Valilikler ve Mahalli İdarelerin yaptıkları, yaptırdıkları, eşgüdüm sağladıkları veya görüş verdikleri plan teklifleri için onay başvurularının Çevre Bakanlığı’na yapılması gerekmektedir. Çevre Bakanlığı dışındaki herhangi bir kurumun Çevre Düzeni Planı adıyla, bu ada ilave yapılarak veya başka bir ad altında İmar Kanunu’nun 5. maddesinde tanımlanmış bulunan nazım imar planlarına esas olacak fiziki planları onaması mevzuata uygun değildir. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5. maddesinde tanımlanmış bulunan sözkonusu planların hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasının sağlanması konusunda 3194 sayılı Kanunun 9. maddesi ve ilgili diğer maddelerde herhangi bir kuruma yetki verilmemiştir. Bu yetki 443 sayılı KHK’nin 2. maddesine göre Çevre Bakanlığı’na aittir”, denilmektedir.

Konu ile ilgili olarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı da çeşitli tarihlerde genelgeler yayınlayarak asıl yetkinin Çevre Bakanlığında değil kendi Bakanlıklarında olduğunu belirtmişlerdir.

“443 sayılı KHK’nin “Amaç” bölümünde Çevre Bakanlığı’nın yerleşimle ilgili fiziki planlama yapabileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla, Çevre Bakanlığı tarafından yapılacak planların, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yapılan çevre düzeni planlarına veri oluşturacak doğal bitki ve hayvan varlığı ile doğal zenginliklerin korunması ve çevre kirliliğine ilişkin bilgileri içeren havza ve kıyı bazında ekolojik koruma amaçlı bilgi envanteri niteliğindedir.

Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından yapılan ve onaylanan Çevre Düzeni planları, birden fazla belediyeyi ilgilendiren koruma ve kullanmayı bir arada gözeten, konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi çok yönlü fiziksel düzenlemeleri içeren, gelişmeye yön veren imar ve yerleşme planlarıdır.

3194 sayılı İmar Kanunu ve ilgili yönetmeliklere göre, Çevre Düzeni Planlarının, yapılması, yaptırılması ve onaylanmasına Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından devam edilecektir” denmektedir.

Bu arada, Çevre Bakanlığı tarafından hazırlatılan “Çevre Düzeni Planlarının Yapılması Esaslarına dair Yönetmelik” 04.11.2000 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu yönetmeliğe hem İstanbul Büyükşehir Belediyesi hem de Bayındırlık ve İskan Bakanlığı itiraz etmiştir.

Konu ile ilgili olarak, Başbakanlık tarafından, konuya ilişkin kesin karar verilinceye kadar Çevre Düzeni Planlarının yapımı hakkındaki yetkinin Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nca kullanılmasının uygun olduğu belirtilmiştir.

25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planlarının yapım yetkisi ile ilgili yasal süreç ve dolayısıyla kurumlararası karmaşa devam etmektedir. Yasal süreç devam ederken her üç kurumun (Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Çevre Bakanlığı, Büyükşehir Belediyeleri) bu ölçekteki çalışmaları da devam etmektedir. Bu konuda karmaşanın sonuçlanabilmesi, yeni yasal düzenlemenin sadece yönetmelik düzeyinde değil, yasalarına uygun yönetmelik değişiklikleri ile gerçekleştirilmesi gereklidir. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ve Çevre Bakanlığı Çevre Düzeni planlarının plan yetkisi ile ilgili olarak yasalara ters düşen yönetmelik değişiklikleri ile karmaşanın daha da artması sonucuna neden olmuşlardır.

Türkiye’de imar hareketleri çeşitli yasa ve yönetmeliklerle yönlendirilmektedir ve Planların ölçek hiyerarşileri, yapım yöntemleri gibi benzeri uygulama konuları yasalarla uyumlu olmak durumunda olan yönetmeliklerle belirlenmiştir. Ancak, uygulamada İmar ile ilgili yasa ve yönetmelikler arasında boşluklar ve çelişkili durumlar ortaya çıkmaktadır. Ülkemizdeki imar hareketlerinin sağlıklı bir duruma gelebilmesi için her şeyden önce hukuki durumun netleşmesi gerekmektedir.

Prof. Dr. Gönül Tankut, 1988 yılında gerçekleştirilen ve konusu “Şehircilik, hukuk ve Yönetim İlişkileri” olan Türkiye 12. Dünya Şehircilik Günü Kolokyumu” sonuçları üzerine değerlendirme yazısında; “...Bölge Planlarının ve Çevre Düzeni Planlarının kimin tarafından üretileceği, kim tarafından onaylanacağı ve bu planların nitelikleri, birbirleri ile tutarlılıkları en yakın zamanda ele alınıp belirlenmesi gereken çok önemli konulardır.”[1] demektedir. Plan yapımı ile ilgili olarak bugünkü karmaşayı düşündüğümüzde 14 yıl sonucunda hiçbir olumlu adım atılmadığını ne yazık ki görmekteyiz.

Anayasasında bir hukuk devleti olduğu açıkça belirtilmiş bir ülkede, imar hukuku açısından böylesine karmaşaların yaşanması, ülkemizdeki kentleşmenin yasadışı gelişme sürecinde önemli bir etken olmaktadır.

[1] Prof. Dr. Gönül Tankut, Şehircilik Hukuk ve Yönetim Sorunları Kolokyum Sonuçları Üzerine Bir Değerlendirme, Türkiye 12. Dünya Şehircilik Günü Kolokyumu, Ankara, 1988.