BÖLGESEL GELİŞME POLİTİKALARINDA
YAŞANAN DEĞİŞİM:
YENİ BÖLGESELLEŞME PARADİGMASI
VE UYGULAMALARI
RASİM AKPINAR
PLANLAMA UZMAN YARDIMCISI
GİRİŞ
Son yıllarda dünyadaki küreselleşme ve yerelleşme dinamiklerinin etkisiyle, ekonomik, toplumsal ve siyasal yapılanmalar büyük bir değişim içine girmiş, değişimin kuramsal ve pratik nedenlerini açıklamaya yönelik olarak bazı kavramlar ön plana çıkmıştır. Yaşanan bu dönüşümün boyutlarını açıklamada dört farklı söylem öne çıkmaktadır. Bunlar sırasıyla;
Sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş,
Fordist üretimden esnek üretime (post-fordist) geçiş,
Ulus-devletlerin dünyasından küreselleşmiş dünyaya geçiş,
Modernist düşünceden post-modernist düşünceye geçiştir (Tekeli,1999: 216-220).
Dolayısıyla, bu değişimler öncelikle ekonomide ve devamında da siyaset, yönetim ve kültür dünyasında yoğun olarak yaşanmış ve bu değişim bölgesel politikalara olan yaklaşımları önemli ölçüde etkilemiştir.
Geleneksel bölgesel politika anlayışının hakim olduğu 1960’lı yıllarda, bölgesel politikaların çerçevesi, gelişmiş ekonomilerin birçoğunda Keynezyen anlayışın hüküm sürdüğü firma merkezli, standartlaşmış, teşvik sisteminin esas olduğu “devlet güdümlü” politikalar olmuştur. Bu politikalar az gelişmiş bölgeleri geliştirmek amacıyla gelirin yeniden paylaşımı ve sosyal politikalara ağırlık vermiştir. Keynezyen anlayış; büyük ölçekli imalat sanayiyi, bölgenin ekonomisinde çarpan etkisi yaratmak ve gelişmeyi bölgenin tamamına yaymak için büyüme kutupları oluşturan ekonominin motor gücü olarak kabul etmiştir. Bu dönemdeki temel politika araçları şunlardır:
· Finansal teşvikler
· Altyapı yatırımları
· Devletin sahip olduğu veya devletin kontrolünde sanayi tesisleri
· İmalat sanayinin kontrolü
Keynezyen bölgesel politikalar; az gelişmiş bölgelerde istihdamı ve geliri artırmaya yardımcı olmuş ama gelişmiş bölgelere kıyasla verimliliği yükseltmekte başarısız olmuştur.
1970’lerin başında yaşanan petrol krizi sonrası, Keynezyen anlayışın ürünü olan bölgesel politikaların önemi azalma eğilimine girmiştir. 1970’li yıllarda ortaya çıkan krizle başlayan süreç sonucunda, 1980’li yıllarda devletin öncelikli olarak ekonomik alandaki rolü tartışılmaya açılmış, piyasa ekonomisi çerçevesinde örgütlenmiş bir devlet ve yönetim anlayışı gündeme gelmiştir. Özellikle, dünya ekonomik sisteminde küreselleşme ve yerelleşme dinamiklerinin hakim olduğu 1980’li yıllardan itibaren, bölgesel kalkınma politikaları artık doğrudan devlet yardımlarından ziyade işgücü, yaşam kalitesi, yatırım iklimi gibi mekanın niteliğini artırıcı alternatif yatırımlara ve içsel gelişmeye daha çok önem vermiştir. Daha önceki bölgesel kalkınma politikaları sadece pazara, işgücüne ve hammaddeye olan mesafeyi göz önüne alırken, yeni bölgesel politikalar ise sosyal ilişkiler, normlar ve kurumlardan oluşan bir yapıyı dikkate almıştır.
Bu çerçevede, bölgesel gelişmenin kavramsallaştırılması ve bölgesel politikaların uygulanmasına dair tüm hususlarda, önemli temel değişimler yaşanmıştır. Bu değişim, bölgesel gelişmenin teorik temellerinin yeniden yorumlanmasına yol açmış ve kalkınma ekonomisini açıklayan yeni faktörlerle başlamış; amaçlar, hedefler, faaliyet alanlarındaki değişimlerle devam etmiştir. Bu kapsamda, Yeni Bölgecilik akımı ve Kurumsal Katmanlaşma teorisi, bölgesel gelişmedeki yeni dinamikleri tanımlaya yönelik yeni bir gündem oluşturmuştur.
2.2. Yeni Bölgesel Politika Anlayışı (Yeni Bölgecilik)
“Yeni Bölgecilik” akımı, ekonomik gelişme politikalarında bölgenin temel ölçek birimi olduğundan hareketle, ekonomik politikaların uygulanabilmesi için, bölgelerin merkezden aktarılan yetki ve kaynak ile donatılmış kurumsal bir kapasiteye ihtiyacı olduğunu savunmuştur. “Yeni Bölgecilik” akımı, mekansal kümelenme (spatial clustering) ve uzmanlaşmaya ( specialization) atıfla, ekonomik dışsallıkları (economic externalities) tanıyan içsel büyüme teorisine (endogenous growth theory) vurgu yapmıştır. İçsel büyüme teorisi, sürdürülebilir kalkınmayı yaratmada ve devam ettirmede içsel yerel faktörlerin (internal local factors) önemini vurgulamış ve ekonomik gelişmede önemli girdiler olarak kabul edilen öğrenme, liderlik, sosyal sermaye, fiziksel altyapı, kurumlar ve insan kaynakları gibi geleneksel olmayan ekonomik değişkenlerin dikkate alınmasına katkıda bulunmuştur.
Bu anlayışa göre, bölge, kurumsal şebekelerin ve kurumsal katmanın en iyi geliştiği ölçek olarak görülür. Bu kurumsal şebekeler, bilgi alışverişin ve karşılıklı ilişkilerin yüksek düzeyde tutulduğu, kurumsal bir katman veya kapasite olarak tanımlanabilir(Allmendinger; Tewdwr;Jones,2000) .
Yerel bir kurumsal katman(institutional thickness) kavramı; birçok kurum tarafından ortak bir sunumu, kurumlar arası etkileşim ve sinerji dahil birçok etmenin birleşimini, ortak bir sınai amaç birlikteliğini ve paylaşılan kültürel normlar ve değerleri ifade etmektedir(Amin;Thrift,1994). Kurumlar sosyal ve ekonomik şebekeler için bir zemin oluştururlar ve bu kurumlar böylece yerel düzeyde ekonomik gelişimi ortaya çıkarırlar ve sürdürürler.
Kısaca kurumsal katman kavramının içerdiği faktörler şunlardır;
· birçok kurumun varlığı,
· kurumlar arası etkileşim,
· ortak iş yapabilme kültürünün gelişmesi,
· ortak bir hedefe kilitlenebilmek,
· yerel sosyal atmosferi oluşturabilmek için paylaşılan ortak kurallar ve değerler bütününü ifade eder.
Kurumsal katmanlığın; rekabet edebilirlilik için gerekli olan bilgi, inovasyon ve haberleşme üretimine bağlı olan endüstriyel yığılmanın oluşma sürecinde çok önemli katkısı olmuştur.
Günümüzde, bölgesel gelişme alanında, giderek kompleks hale gelen bölgesel ve yerel sorunlar haritasına uygun yaklaşımlar, geleneksel politika yaklaşımlarının yanı sıra, yeni bölgecilik, kurumsal katmanlaşma ve içsel gelişme anlayışı çerçevesinde geliştirilmektedir. Bu nedenle, hem bölgesel/yerel kapasitenin geliştirilmesine hem de sosyo-kültürel ve ekonomik ortamın iyileştirilmesine yönelik daha kapsamlı yaklaşımlar geliştirilmiştir.
3. Yeni Bölgesel Gelişme Yaklaşımı Uygulamaları
3.1. Avrupa Birliği Bölgesel Politikası
Günümüzde, yukarıda değinilen yeni yaklaşımları yansıtan stratejik bölge planlamasının en belirgin örnekleri, Avrupa Birliği Yapısal Fon uygulamalarında gözlenmektedir. Avrupa Komisyonu, 1989 yılı Yapısal Fon Reformunda, Fransa’daki devlet ve bölge arasında imzalanan “planlama kontratı”ndan esinlenerek AB bölgesel politikası için giderek artan miktarlarda tahsis edilen kaynakların uygulama boyutu için yeni bir yaklaşım geliştirmiştir. Bu yaklaşıma göre, proje bazlı uygulamalardan ‘stratejik programlama’ mantığına geçilmiş; ‘ortaklık’, ‘katkısallık’ ilkeleri ile, ‘Topluluk çapında ortak belirlenen hedeflere göre yardım alacak bölgelere yoğunlaşma’ ve ‘ortak finansman’ uygulamaları benimsenmiştir.
AB kaynaklarını harcamanın ön koşulu olarak, tüm yardım alan bölgeler için, NUTS sınıflandırması temelinde bölgesel gelişme planları hazırlanması gerekliliği getirilmiştir. Bu yaklaşımın merkezinde ise, bölgesel ve yerel aktörlerin ortaklığı ile oluşturulan ve uygulanan bölgesel kalkınma stratejileri yer almıştır. Ulusal düzeyde oluşturulan mekansal politikaların, bölgesel düzeyde geliştirilen politikalarla uyumuna önem gösterilmiştir.
1990’larda birbirini takip eden programlara dönemleri boyunca, harcamaların büyük bir bölümü geleneksel altyapı yatırımları üzerine olmuşsa da, bu hususlar bölgesel programların hazırlanması, yönetimi, uygulaması ve değerlendirilmesi açısından daha kapsamlı hale gelmiştir. Bunun yanında, Yapısal Fon Programlarından elde edilen deneyimler, üye ülkeler tarafından, bütüncül stratejik kalkınma planları, programları ve anlaşmalarının yapılması yoluyla içsel bölgesel politikalara yansıtılmıştır.
Günümüzdeki Avrupa Birliği bölgesel politikalarında benimsenen altyapı kavramı, daha çok fiziksel olmayan boyuta atıf yapmaktadır. Bunlar, içsel gelişme açısından, bir bölgenin karşılaştırmalı avantajını artırmada önemli roller oynamaktadırlar. Bu nedenle, tedbirler, bölgelerin rekabet avantajlarını artırmak ve iş ortamı açısından bölgeyi cazip hale getirmek için alınmaktadır.
3.2. İçsel Yerel Gelişme Politikaları: İtalya Örneği
İtalya’da bu manada devlet artık büyük sanayiden ziyade küçük/orta ölçekli sanayiyi teşvik etmekte, fakat bu teşvik bir güdüm ve devletin bizzat iştirakı olarak yapılmamakta, bölgeler sanayi ve ekonomik kalkınmalarından kendileri sorumlu ve yetkili tutulmaktadır.
İtalya’da sanayinin yörelerde gelişmesi ve kalkınmanın gerçekleşmesi için bugün, sanayinin direkt teşviğinden ziyade, sanayinin kendiliğinden gelişmesi için gerekli danışmanlık, bakım/onarım ağı, araştırma-geliştirme ağı, kalite kontrol istasyonları, ileri teknoloji haberleşme ve data ağı vs. gibi hizmetlerin sağlanması, şehir yaşantısının düzenlenmesi, genç müteşebbisler yaratılması gibi hususlara daha fazla eğilinmeye başlanmıştır.
Devlet özellikli olarak sanayi ve ticari aktivitenin gelişmesine yardımcı olan ve bugünün dünyasında artık ihtiyacı açıkça görülen yeni altyapı (araştırma, üniversitelerin ve aralarındaki bağların geliştirilmesi, high-tech projelerin yaratılması vs.) ile ileri hizmet sektörü (müşavirlik, yatırım bankacılığı, sigorta, dağıtım,pazarlama vs.) yatırımlarını aktif olarak yönlendirmektedir.
3.3. Uygulamada Kurumsal Katmanlaşma: Birleşik Krallıklar’da Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Doğuşu
Bugün bir çok ülkede, bölgesel sorunların giderilebilmesi için Bölgesel Kalkınma Ajansları adlı yerel kurumlar faaliyet göstermektedir. Bu kurumların amacı, bölgelerinin potansiyelini ve sorunlarını göz önüne alarak geliştirdikleri politikalar ile bölgedeki ekonomiyi canlandırmak ve bölge halkının gelişmeye katılımını ve gelişmeden yararlanmasını sağlamaktır. Bu amaçtan yola çıkarak yürüttükleri faaliyetler ile bölgesel politikaların en önemli araçları olarak karşımıza çıkan bu kurumlar, bölgelerde kendi potansiyellerine dayalı devamlı bir gelişme sürecinin oluşmasında önemli bir etkiye sahiptir.
Galler Kalkınma Ajansı 1976 yılında kurulmuştur. Ajansın ana faaliyetleri arasında; arazi geliştirilmesi ve satışı, sanayi bölgeleri ve bilim parkları, sınai ve ticari bina geliştirilmesi, kredi verme ve sermayeye katılım, danışmanlık, eğitim, kentsel yenileme, yabancı sermaye çekimi sayılabilir. Galler Kalkınma Ajansının bölgesine her yıl 12 milyon sterlin yabancı sermaye çekmesi ajansın performansını gösterebilir.
Bir diğer başarılı örnek İskoçya Kalkınma Ajansı gösterilebilir. Ajansın faaliyetleri; arazi geliştirilmesi ve satışı, sınai ve ticari gayrimenkul geliştirilmesi ve satışı, danışmanlık, eğitim, bölgeye yabancı sermaye çekilmesidir. İskoçya Kalkınma Ajansının; yatırımı kesinleşmiş ve yatırım tutarı 850 milyon sterlin tutarında 64 proje, 12300 kişilik istihdam, 9400 firmaya danışmanlık, 125 firmanın sermayesine katılım, 118 adet gayrimenkul yapımı, 126 hektar üzerinde çevreyi geliştirme projesi, 183 kentsel yenileme projesi performansını gösterir niteliktedir.